Définition des représentants d’intérêts

Extrait de l’avis (n°291.362) rendu par le Conseil d’Etat sur le projet de loi initial, le 24 mars 2016 : 

 » (…) Concernant, en premier lieu, la définition des représentants d’intérêts tenus de s’inscrire au répertoire, soit, selon le projet de loi, les personnes physiques et les personnes morales dont l’activité principale ou accessoire a pour finalité d’influer, pour leur compte propre ou celui de tiers, sur l’élaboration d’une loi ou d’un règlement, en entrant en communication avec le Président de la République, les membres du Gouvernement, les collaborateurs de cabinets, les titulaires de fonctions nommés par décret en conseil des ministres ou avec les personnes exerçant certaines fonctions au sein d’autorités administratives indépendante, le Conseil d’État a apporté plusieurs modifications et a formulé les observations suivantes. Il a d’abord appliqué le dispositif aux personnes dont l’action de représentation d’intérêts est l’activité principale. A défaut, toute association, personne ou entreprise s’apprêtant à entrer en contact, à son initiative, ou à celle de ses interlocuteurs, avec un collaborateur ou un représentant du pouvoir exécutif, serait, de fait, susceptible de devoir préalablement se soumettre à une inscription au répertoire et de se voir par suite appliquer l’ensemble des obligations qui en découlent, rares étant les sujets relevant de la politique gouvernementale sans traduction législative ou règlementaire présente, à venir ou possible. A défaut de la définition des représentants d’intérêts retenue par le Conseil d’État, ces dispositions seraient difficilement applicables, en raison du nombre de personnes concernées, comparé aux capacités de contrôle de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Jointe à l’obligation générale de déclaration préalable, ce dispositif serait en effet susceptible d’apporter une limitation excessive à l’accès des personnes aux représentants du pouvoir exécutif. Surtout, de telles contraintes administratives, ajoutées à l’obligation faite aux collaborateurs et représentants de ce pouvoir de s’abstenir de toute relation avec celles des ces personnes qui ne se seraient pas déclarées, créeraient, malgré la réserve de l’urgence et des nécessités des relations internationales et la possibilité, à leur initiative, de consulter des représentants d’intérêts, un obstacle aux relations entre les gouvernants, la société civile et le monde économique, de nature à affecter le bon fonctionnement du pouvoir exécutif et, plus largement, des pouvoirs publics. Le Conseil d’État a, en revanche, estimé que la définition de la finalité de l’activité des représentants d’intérêts retenue par le projet – « influer sur l’élaboration d’une loi ou d’un règlement » – apparaissait beaucoup trop restrictive au regard de l’objectif recherché par le Gouvernement. Il a préféré définir cette finalité comme « visant à influer sur la décision publique, notamment en matière législative ou règlementaire ». NOR : FCPM1605542L 15 Le Conseil d’État a enfin estimé, qu’au regard de l’objectif recherché par le projet de loi devaient être regardés comme des représentants d’intérêts au sens du présent article les personnes qui, au sein d’une personne morale de droit privé, ou d’un groupement ou établissement public industriel et commercial, ont pour fonction principale d’influer sur l’élaboration des politiques des pouvoirs publics, c’est-à-dire les personnes qui au sein d’entreprises, d’associations ou de groupements, notamment à caractère professionnel, occupent des fonctions qualifiées, par exemple, de directeur des affaires publiques ou institutionnelles (…)« 

 

Texte déposé à l’Assemblée nationale, le 30 mars 2016 : 

« I. Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente loi, les personnes physiques et les personnes morales de droit privé, qui exercent régulièrement une activité ayant pour finalité d’influer sur la décision publique, notamment en matière législative ou règlementaire, en entrant en communication avec :

1° Un membre du Gouvernement ;

2° Un des collaborateurs du Président de la République ou un des membres de cabinet d’un membre du Gouvernement

3° Le directeur général, le secrétaire général ou un membre du collège d’une autorité administrative ou publique indépendante mentionnée aux 6° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ;

4° Une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction mentionné au 7° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Sont également des représentants d’intérêts au sens de la présente loi les personnes qui, au sein d’une personne morale de droit privé autre que celles mentionnées aux b à d du présent I, ou d’un groupement ou établissement public industriel et commercial, ont pour fonction principale d’influer sur la décision publique dans les conditions fixées aux alinéas précédents

Ne sont pas des représentants d’intérêts au sens du présent article :

a) Les élus dans l’exercice de leur mandat ;

b) Les partis et groupements politiques ;

c) Les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs en tant qu’acteurs du dialogue social ;

d) Les associations à objet cultuel. »

 

Texte adopté, en première lecture, par l’Assemblée nationale, le 14 juin 2016 : 

« Art. 18-1. – I. – Sont des représentants d’intérêts, au sens du présent article, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l’artisanat dont l’activité principale ou accessoire a pour finalité d’influer, pour leur compte propre ou celui de tiers, sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire, en entrant en communication avec :

« 1° A (nouveau) Le Président de la République ;

« 1° Un membre du Gouvernement ;

« 2° Un collaborateur du Président de la République ou un membre de cabinet d’un membre du Gouvernement ;

« 3° Le directeur général, le secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante mentionnée au 6° du I de l’article 11 de la présente loi ;

« 4° Une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction mentionné au 7° du même I ;

« 5° (nouveau) Un député ou un sénateur ;

« 6° (nouveau) Un collaborateur du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat, d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire ou un fonctionnaire des assemblées parlementaires ;

« 7° (nouveau) Une personne titulaire d’une fonction ou d’un mandat mentionné aux 2°, 3° ou 8° du I de l’article 11 ;

« 8° (nouveau) Un agent public occupant un emploi mentionné par le décret en Conseil d’État prévu au I de l’article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

« 9° (nouveau) Un membre du Conseil constitutionnel ;

« 10° (nouveau) Un membre d’une section administrative du Conseil d’État.

« Sont également des représentants d’intérêts, au sens du présent article, les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mentionnée au premier alinéa du présent I et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle répondant aux conditions fixées aux douze premiers alinéas du présent I.

« Ne sont pas des représentants d’intérêts au sens du présent article :

« a) Les élus, dans le strict exercice de leur mandat ;

« b) Les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution ;

« c) Les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs en tant qu’acteurs du dialogue social, au sens de l’article L. 1 du code du travail ;

« d) Les associations à objet cultuel, dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes »

 

Texte adopté, en première lecture, par le Sénat, le 8 juillet 2016 : 

« Art. 18-5. – Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente sous-section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l’artisanat dont l’activité principale ou accessoire a pour finalité d’influer, pour leur compte propre ou celui de tiers, sur l’élaboration d’une loi ou d’un acte réglementaire, en entrant en communication avec :

« 1° A (supprimé) 

« 1° Un membre du Gouvernement ;

« 2° Un membre de cabinet d’un membre du Gouvernement ;

« 3° Le directeur général, le secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante mentionnée au 6° du I de l’article 11 de la présente loi ;

« 4° Une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction mentionné au 7° du même I ;

« 5° à 9° (Supprimés) 

« 10° Un membre d’une section administrative du Conseil d’État.

« Sont également des représentants d’intérêts, au sens du présent article, les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mentionnée au premier alinéa du présent article et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle répondant aux conditions fixées au même article.

« Ne sont pas des représentants d’intérêts au sens du présent article :

« a) Les élus, dans le strict exercice de leur mandat ;

« b) Les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution ;

« c) Les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs, dans le cadre de la négociation prévue à l’article L. 1 du code du travail ;

« d) Les associations à objet cultuel, dans le respect des principes fixés à l’article 1er de la Constitution ;

« e (nouveau)) Les associations représentatives des élus dans le cadre du dialogue avec le Gouvernement et dans les conditions fixées par la loi »

 

Texte adopté, en nouvelle lecture, par l’Assemblée nationale, le 29 septembre 2016 : 

« Art. 18-2. – Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l’artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte règlementaire en entrant en communication avec :

« 1° Un membre du Gouvernement, ou un membre de cabinet ministériel ;

« 2° Un député, un sénateur, un collaborateur du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat, d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire, ainsi qu’avec les agents des services des assemblées parlementaires ;

« 3° Un collaborateur du Président de la République ;

« 4° Le directeur général, le secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante mentionnée au 6° du I de l’article 11 de la présente loi ;

« 5° Une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction mentionné au 7° du même I ;

« 6° Une personne titulaire d’une fonction ou d’un mandat mentionné aux 2°, 3° ou 8° dudit I.

« 7° Un agent public occupant un emploi mentionné par le décret en Conseil d’État prévu au I de l’article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

« Sont également des représentants d’intérêts, au sens de la présente section, les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mentionnée au premier alinéa du présent article et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle répondant aux conditions fixées au même premier alinéa.

« Ne sont pas des représentants d’intérêts au sens de la présente section :

« a) Les élus, dans l’exercice de leur mandat ;

« b) Les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution ;

« c) Les organisations syndicales de fonctionnaires et, dans le cadre de la négociation prévue à l’article L. 1 du code du travail, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs ;

« d) Les associations à objet cultuel, dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes ;

« e) (nouveau) Les associations représentatives des élus dans le cadre du dialogue avec le Gouvernement et dans les conditions fixées par la loi »

 

Texte adopté, en nouvelle lecture, par le Sénat, le 3 novembre 2016 : 

« Art. 18-2. – Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente sous-section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l’artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou accessoire d’influer sur l’élaboration d’une loi ou d’un acte réglementaire en entrant en communication avec :

« 1° Un membre du Gouvernement, ou un membre de cabinet ministériel ;

« 2° (Supprimé)

« 3° Un collaborateur du Président de la République ;

« 4° Le directeur général, le secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante mentionnée au 6° du I de l’article 11 de la présente loi ;

« 5° à 7° (Supprimés)

« Sont également des représentants d’intérêts, au sens de la présente sous-section, les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mentionnée au premier alinéa du présent article et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle répondant aux conditions fixées au même premier alinéa.

« Ne sont pas des représentants d’intérêts au sens de la présente sous-section :

« a) Les élus, dans l’exercice de leur mandat ;

« b) Les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution ;

« c) Les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs, dans le cadre de la négociation prévue à l’article L. 1 du code du travail ;

« d) Les associations à objet cultuel, dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes ;

« e) Les associations représentatives des élus dans l’exercice des missions prévues dans leurs statuts »

 

Texte adopté, en lecture définitive, par l’Assemblée nationale, le 8 novembre 2016 : 

« Art. 18-2. – Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l’artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire en entrant en communication avec :

« 1° Un membre du Gouvernement, ou un membre de cabinet ministériel ;

« 2° Un député, un sénateur, un collaborateur du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat, d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire, ainsi qu’avec les agents des services des assemblées parlementaires ;

« 3° Un collaborateur du Président de la République ;

« 4° Le directeur général, le secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante mentionnée au 6° du I de l’article 11 de la présente loi ;

« 5° Une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction mentionné au 7° du même I ;

« 6° Une personne titulaire d’une fonction ou d’un mandat mentionné aux 2°, 3° ou 8° dudit I.

« 7° Un agent public occupant un emploi mentionné par le décret en Conseil d’État prévu au I de l’article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

« Sont également des représentants d’intérêts, au sens de la présente section, les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mentionnée au premier alinéa du présent article et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle répondant aux conditions fixées au même premier alinéa.

« Ne sont pas des représentants d’intérêts au sens de la présente section :

« a) Les élus, dans l’exercice de leur mandat ;

« b) Les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution ;

« c) Les organisations syndicales de fonctionnaires et, dans le cadre de la négociation prévue à l’article L. 1 du code du travail, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs ;

« d) Les associations à objet cultuel, dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes ;

« e) Les associations représentatives des élus dans l’exercice des missions prévues dans leurs statuts »

 

Extraits de la décision n°2016-741 DC du 8 décembre 2016 : 

« 32. Selon le Président du Sénat, en ne définissant pas les représentants d’intérêts de façon suffisamment précise, tout en les soumettant à des sanctions pénales, le législateur a méconnu le principe de légalité des délits et des peines. Les députés requérants contestent l’imprécision de la définition du représentant d’intérêts, en ce qu’elle fait référence à une activité « principale ou régulière » d’influence sur la décision publique. Ces dispositions méconnaîtraient ainsi l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. Les sénateurs requérants critiquent également l’imprécision de la définition du représentant d’intérêts, qui serait inintelligible et entachée d’incompétence négative.

33. L’article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013, dans sa rédaction issue de la loi déférée, définit les représentants d’intérêts, d’une part, comme les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les chambres de commerce et d’industrie et les chambres des métiers et de l’artisanat dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire, en entrant en communication avec l’un des responsables publics énumérés aux 1° à 7° de cet article. Sont également des représentants d’intérêts, d’autre part, les personnes physiques qui ne sont pas employées par une de ces personnes morales et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle répondant aux mêmes conditions.

(…)

35. En faisant référence à une activité d’influence sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire, les dispositions contestées définissent le représentant d’intérêts en termes suffisamment clairs et précis. En exigeant que cette activité soit exercée de façon « principale ou régulière », le législateur a entendu exclure du champ de cette définition les personnes exerçant une activité d’influence à titre seulement accessoire et de manière peu fréquente. Il en résulte que les dispositions contestées ne sont ni entachées d’incompétence négative, ni contraires à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi.

(…)

39. D’une part, en limitant le champ des nouvelles obligations aux seules personnes exerçant une activité principale ou régulière d’influence sur la décision publique, sans l’étendre à toute personne exerçant cette activité à titre accessoire et de manière peu fréquente, le législateur a traité différemment des personnes placées dans des situations différentes. Cette différence de traitement est en rapport direct avec l’objet de la loi, qui vise à assurer l’information des citoyens sur les relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics. « 

 

Version définitive – Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique : 

« Art. 18-2.-Sont des représentants d’intérêts, au sens de la présente section, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l’artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire en entrant en communication avec :
« 1° Un membre du Gouvernement, ou un membre de cabinet ministériel ;
« 2° Un député, un sénateur, un collaborateur du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat, d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire, ainsi qu’avec les agents des services des assemblées parlementaires ;
« 3° Un collaborateur du Président de la République ;
« 4° Le directeur général, le secrétaire général, ou leur adjoint, ou un membre du collège ou d’une commission investie d’un pouvoir de sanction d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante mentionnée au 6° du I de l’article 11 de la présente loi ;
« 5° Une personne titulaire d’un emploi ou d’une fonction mentionné au 7° du même I ;
« 6° Une personne titulaire d’une fonction ou d’un mandat mentionné aux 2°, 3° ou 8° dudit I.
« 7° Un agent public occupant un emploi mentionné par le décret en Conseil d’Etat prévu au I de l’article 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
« Sont également des représentants d’intérêts, au sens de la présente section, les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mentionnée au premier alinéa du présent article et qui exercent à titre individuel une activité professionnelle répondant aux conditions fixées au même premier alinéa.
« Ne sont pas des représentants d’intérêts au sens de la présente section :
« a) Les élus, dans l’exercice de leur mandat ;
« b) Les partis et groupements politiques, dans le cadre de leur mission prévue à l’article 4 de la Constitution ;
« c) Les organisations syndicales de fonctionnaires et, dans le cadre de la négociation prévue à l’article L. 1 du code du travail, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs ;
« d) Les associations à objet cultuel, dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes ;
« e) Les associations représentatives des élus dans l’exercice des missions prévues dans leurs statuts.

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Une réflexion au sujet de « Définition des représentants d’intérêts »

  1. Comme vous le soulignez, cette définition « bruxelloise » du représentant d’intérêt qui exercerait « régulièrement » cette activité paraît un peu lacunaire. Quid du patron d’industrie qui exerce ponctuellement une activité de représentation d’intérêt en tissant des liens étroits par exemple avec des secrétaires d’états, des patrons d’autorités administratives ou autres ?

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