L’état d’avancement du projet de loi

Le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a été adopté en Conseil des Ministres le 30 mars 2016.

C’est la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république qui est saisie au fond (rapporteur : Monsieur Sébastien DENAJA). Les commissions des affaires économiques (rapporteur : Monsieur Dominique POTIER) et des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire (rapporteur : Monsieur Romain COLAS) ont été saisies pour avis.

Après avoir été adopté, en première lecture, par les députés, le 14 juin 2016, le texte est parvenu sur le bureau du Sénat. Selon une configuration semblable à celle ayant présidé à l’examen du texte devant la chambre basse, la commission des lois a été saisie au fond (rapporteur : François PILLET) et les commissions des affaires économiques et des finances (rapporteurs respectifs : Daniel GREMILLET et Albéric de MONTGOLFIER).

A la suite de son adoption par les sénateurs, le 8 juillet 2016, et de l’échec de la commission mixte paritaire, le projet de loi a continué à naviguer entre les deux assemblées jusqu’à son adoption par l’Assemblée nationale, en lecture définitive, le 8 novembre 2016.

Le Conseil constitutionnel a ensuite été saisi, le 15 novembre, par plus de soixante députés, plus de soixante sénateurs et par le Président du Sénat ainsi que par, le 7 décembre 2016, par le Premier ministre.

Les griefs invoqués dans ces saisines concernaient alors :
– la méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs et l’atteinte à l’autonomie des assemblées parlementaires,
– la méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines et du principe d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi,
– l’atteinte au principe d’égalité ;
– l’atteinte à la liberté d’entreprendre.

Or, le juge constitutionnel, dans sa décision du 8 décembre 2016 (décision n°2016-741 DC), a balayé l’essentiel des griefs des requérants, en précisant par ailleurs que l’« amélioration de la transparence des relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics constitue un objectif d’intérêt général » (cons. 25).

  • 1er grief – Méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs et atteinte à l’autonomie des assemblées parlementaires du fait de l’applicabilité du dispositif aux assemblées parlementaires : La disposition examinée aurait porté atteinte à ces principes si elle investissait la Haute autorité de la faculté d’imposer des obligations aux membres des assemblées parlementaires, à leurs collaborateurs et aux agents de leurs services, dans leurs relations avec ces représentants d’intérêts (cons. 25) ou si elle interdisait aux assemblées parlementaires de déterminer, au sein des représentants d’intérêts, des règles spécifiques à certaines catégories d’entre eux, ou de prendre des mesures individuelles à leur égard. L’article 25 n’ayant ni pour objet ni pour effet de porter atteinte à ces obligations, le Conseil a rejeté le grief.
  • 2ème grief – Méconnaissance du principe d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi du fait de l’imprécision de la définition des « représentants d’intérêts » :  Le Conseil a estimé que la définition des « représentants d’intérêts » donnée par la loi en faisant référence à une activité d’influence sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire, était suffisamment précise. Il estime qu’en exigeant que cette activité soit exercée de façon « principale ou régulière », le législateur a entendu exclure du champ de cette définition les personnes exerçant une activité d’influence à titre seulement accessoire et de manière peu fréquente. (cons. 35). Le grief est donc rejeté.
  • 3ème grief – Méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines, du fait de l’imprécision de la définition des « représentants d’intérêts », pourtant pièce maîtresse du dispositif pénal de répression des manquements aux obligations définies par la disposition : Le juge constitutionnel a donné raison aux requérants en estimant que le législateur ne pouvait édicter des délits « réprimant la méconnaissance d’obligations dont le contenu n’est pas défini par la loi, mais par le bureau de chaque assemblée parlementaire » (cons. 36). Il a donc censuré la disposition (article 18-10 al. 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique tel que résultant de la loi « Sapin 2 ») visant à rendre applicables les sanctions pénales prévues en cas de manquement d’un représentant d’intérêts à ses obligations déontologiques vis-à-vis d’un député, d’un sénateur, d’un collaborateur du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat, d’un député, d’un sénateur ou d’un groupe parlementaire, ainsi que des agents des services des assemblées parlementaires.
  • 4ème grief – Atteinte au principe d’égalité en raison de la référence à la notion d’activité « régulière » qui exclurait du dispositif – sans que cela soit justifié – les personnes n’exerçant le lobbying que de manière exceptionnelle et entre les élus locaux du fait du seuil fixé par la loi pour le champ d’application de la loi : Le juge de l’aile Montpensier a estimé que le législateur pouvait traiter différemment les personnes exerçant une activité d’influence de manière « principale ou régulière » des autres personnes exerçant une telle activité. Il a également jugé que le législateur pouvait fixer un seuil démographique ou financier pour déterminer les élus d’EPCI ou de collectivités locales avec lesquels un représentant doit interagir pour être considéré comme tel sans instituer de différence de traitement entre les élus locaux. Il a donc rejeté le grief.
  • 5ème grief – Atteinte à la liberté d’entreprendre, les requérants estimant que l’objectif de transparence poursuivi par la loi ne doit pas conduire le législateur à agir au détriment des entreprises et de la confidentialité de leurs stratégies, la publicité de telles informations n’apportant rien à l’empreinte normative qui retracera l’activité d’influence :  Le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur peut apporter à cette liberté un certain nombre de limitations, lorsqu’elles sont liées à des exigences constitutionnelles, justifiées par l’intérêt général, et s’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. Il précise que « les dispositions contestées se bornent à prévoir que tout représentant d’intérêts communique à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique « les actions relevant du champ de la représentation d’intérêts » menées auprès des responsables publics mentionnés aux 1° à 7° de l’article 18-2, en précisant le montant des dépenses liées à ces actions durant l’année précédente. Ces dispositions n’ont ni pour objet, ni pour effet de contraindre le représentant d’intérêts à préciser chacune des actions qu’il met en œuvre et chacune des dépenses correspondantes. En imposant seulement la communication de données d’ensemble et de montants globaux relatifs à l’année écoulée, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre. » (cons. 45). Ce grief est donc également rejeté.